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煤炭資源稅改革之所以落后油氣等資源產(chǎn)品，在于煤炭產(chǎn)品多樣性、各地資源狀況不一、煤炭對(duì)各地貢獻(xiàn)不同，再者煤炭資源稅對(duì)煤價(jià)影響大，改革時(shí)機(jī)的選擇始終謹(jǐn)慎。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2014年12月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，煤炭資源稅稅率幅度為2%-10%，具體適用稅率由省級(jí)財(cái)稅部門制定。
在研究、討論、博弈多年后，煤炭資源稅改革終于落地。同期，在全國(guó)范圍內(nèi)清理涉及煤炭、石油、天然氣的收費(fèi)基金。本輪改革將清費(fèi)與立稅同步，在不增加煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下理順資源稅費(fèi)關(guān)系，堵住地方亂收費(fèi)的口子，且有利于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，可謂一舉多得。
一、清理收費(fèi)決定煤炭資源稅改革成敗
煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)選擇在煤炭經(jīng)濟(jì)下行、煤炭行業(yè)面臨困境之際，改革與煤炭脫困行動(dòng)一致。
按照國(guó)務(wù)院要求，清理收費(fèi)基金是此次煤炭資源稅費(fèi)改革的前提。按照要求，各省、自治區(qū)、直轄市要對(duì)本地區(qū)出臺(tái)的涉及煤炭、原油、天然氣的收費(fèi)基金進(jìn)行全面清理，取消不合法、不合理收費(fèi)基金項(xiàng)目。
其中，將煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止針對(duì)煤炭征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金(山西省)、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)(青海省)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)(新疆維吾爾自治區(qū))。
2013年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》就稱，堅(jiān)決取締各種亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)。
附加在煤炭之上的各類收費(fèi)繁多。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)估算，煤炭企業(yè)各種稅的負(fù)擔(dān)占銷售收入的21.03%，各種行政性收費(fèi)的負(fù)擔(dān)占到14.01%，加到一起是35.04%。
不完全統(tǒng)計(jì)，附加在煤炭之上的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金有幾十種，包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、水土保持費(fèi)、水利建設(shè)基金、土地使用費(fèi)、環(huán)境治理保證金、可持續(xù)發(fā)展基金、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金、鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、征地遷村費(fèi)、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償費(fèi)和煤矸石排放費(fèi)等等。
如果上述收費(fèi)可以部分取消，煤炭負(fù)擔(dān)將大幅消減。以山西為例，煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按銷售收入1%征收，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金在15元/噸左右，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金最高15元/噸，環(huán)境治理保證金10元/噸，煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金5元/噸。按照山西煤炭產(chǎn)地煤價(jià)300元/噸計(jì)算，僅取消上述各類收費(fèi)，可以為煤炭企業(yè)減負(fù)60元/噸左右。
從價(jià)計(jì)征改革后，煤炭資源稅稅率幅度為2%-10%。改革前，山西境動(dòng)力煤資源稅執(zhí)行3.2元/噸標(biāo)準(zhǔn)，若從價(jià)計(jì)征按最高稅率10%測(cè)算，噸資源稅約為30元，增加約為27元/噸，而清費(fèi)政策合計(jì)減少噸煤成本約為60元。由此可見，實(shí)施清費(fèi)立稅后，煤企負(fù)擔(dān)不增反減。
二、地方政府擁有部分自主權(quán)，可能選擇高稅率
國(guó)務(wù)院決定，煤炭資源稅稅率幅度為2%-10%。在上述幅度內(nèi)，省級(jí)財(cái)稅部門根據(jù)本地區(qū)清理收費(fèi)基金、企業(yè)承受能力、煤炭資源條件等因素提出建議，報(bào)省級(jí)人民政府?dāng)M定。結(jié)合當(dāng)前煤炭行業(yè)實(shí)際情況，現(xiàn)行稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)要適當(dāng)降低負(fù)擔(dān)水平。
按照規(guī)定，省級(jí)人民政府需將擬定的適用稅率在公布前報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局審批?？缡∶禾锏倪m用稅率由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局確定。本輪改革并未采取一刀切的方式，而是賦予地方一定自主權(quán)。
除煤炭企業(yè)外，地方政府是資源稅改革的另一博弈者。按照發(fā)改委、財(cái)政部要求，今后除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得設(shè)立新的涉及煤炭的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目。
但這些稅費(fèi)基金是地方財(cái)政的主要來(lái)源，特別是當(dāng)前煤炭市場(chǎng)不景氣，資源省份財(cái)政收入大受影響。從地方政府的訴求看，資源稅帶來(lái)的收益增長(zhǎng)應(yīng)該與取消收費(fèi)的損失相當(dāng)。
仍以山西為例，自2007年開始征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，基金征收額每年都有不同程度的提高。從2007年的103億元，增加到2013年的193億元，成為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入主要來(lái)源。這部分收入用以煤炭產(chǎn)地的環(huán)境治理等方面。
為保證財(cái)政收入不受影響，地方政府部門在稅率制定上很可能普遍選取高稅率。
陜西榆林市長(zhǎng)陸治原曾建議煤炭從價(jià)計(jì)征稅率確定為10%。根據(jù)他的測(cè)算，煤炭資源稅按10%稅率征收，噸煤稅負(fù)增加近25元;取消相關(guān)收費(fèi)后，噸煤費(fèi)負(fù)減少近25元，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)沒有影響;如果稅率低于10%，將會(huì)給地方財(cái)政收入帶來(lái)減收，不利于資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
21世紀(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院認(rèn)為，煤炭資源稅改革并不能特立獨(dú)行，需要平衡各方利益，配套實(shí)施中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)改革，推進(jìn)資源地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，才能順利推進(jìn)。
三、資源稅改革不能為煤價(jià)回升提供動(dòng)力
最近一期(10月8日至10月14日)環(huán)渤海動(dòng)力煤價(jià)格指數(shù)報(bào)收于490元/噸，大漲8元/噸，創(chuàng)下今年單周最大漲幅。本輪價(jià)格上漲，受益于神華、中煤、同煤等上調(diào)10月份煤炭銷售價(jià)格，推動(dòng)價(jià)格指數(shù)快速上漲。
盡管政策面利好舉措不斷，但在經(jīng)濟(jì)下行、煤炭供大于求、新能源沖擊、國(guó)家去產(chǎn)能調(diào)控下，21世紀(jì)宏觀研究院認(rèn)為，煤炭消費(fèi)將長(zhǎng)期維持低位增長(zhǎng)，加之目前國(guó)內(nèi)電廠庫(kù)存充足，社會(huì)用電量需求增速放緩、高耗能產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)受到抑制，煤價(jià)短期可因行政干預(yù)小幅提高，但長(zhǎng)期看提價(jià)動(dòng)力不足，增長(zhǎng)空間有限。
此外，近期國(guó)家發(fā)改委、安監(jiān)總局、能源局等部門啟動(dòng)煤炭脫困行動(dòng)，對(duì)煤價(jià)上漲形成利好。繼多部門下放《關(guān)于遏制煤礦超能力生產(chǎn)規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為的通知》，加強(qiáng)煤炭產(chǎn)能管理后，國(guó)務(wù)院決定自10月15日起，取消無(wú)煙煤、煉焦煤等零進(jìn)口暫定稅率，分別恢復(fù)實(shí)施3%至6%不等的最惠國(guó)稅率。
限制國(guó)內(nèi)煤炭資源產(chǎn)量無(wú)需增長(zhǎng)、減少進(jìn)口沖擊是本輪救市的主要措施。煤炭資源稅改革實(shí)施后，若相關(guān)收費(fèi)、基金完全清理，可以在生產(chǎn)側(cè)降低生產(chǎn)成本，但對(duì)銷售側(cè)價(jià)格提高貢獻(xiàn)有限。
